Dan Slater：改变威权主义——对苏哈托“新秩序”的案例研究

文献来源：Dan Slater,”Altering Authoritarianism: Institutional Complexity and Autocratic Agency inIndonesia”, in James Mahoney and Kathleen Thelen eds: Explaining Institutional Change: Ambiguity, Agency, and Power, Cambridge: Cambridge University Press,2010, pp.132-164

Dan Slater于2005年获得美国埃默里大学政治科学博士学位，现为芝加哥大学政治学系和社会学系双聘副教授，研究专长为东南亚政治（国家力量型塑、威权政治的民主转型），其研究数次在美国政治学会与美国社会学会的多个分会中获奖。

个人网页：https://political-science.uchicago.edu/directory/dan-slater

作者帅照：

历史制度主义的经典理论认为“路径依赖”在制度变迁过程中扮演了关键角色，但最近的研究对此却提出质疑，指出“路径依赖”不能解释制度变迁的所有现象。Dan Slater以印尼苏哈托“新秩序”为例，用历史遗产、制度本身的复杂性以及面临制度选择时能动者主体发挥的作用来解释渐进性制度变迁。

作者在开篇指出，对威权主义的研究从边缘逐渐上升主流，但是学界对长期存续的威权政体中的制度是如何演化的却知之甚少。就印尼而言，苏哈托政府在保持长期稳定的同时经历了渐进但是重要的变迁，这种变迁表现为军人寡头统治政体逐渐演变为高度个人化的统治政体。作者认为对制度复杂性的关注——而非路径依赖——是解释这种现象得以发生的关键。

作者首先回顾了威权制度的政体类型学划分，指出亨廷顿（Samuel Huntington）在此领域的开创性贡献，及芭芭拉·盖迪斯（Barbara Geddes）在此基础之建立的军人政体、一党专政政体和个人独裁政体的威权政体类型学。但是作者认为这些划分对解释制度演化过程中能力有限。为此，作者遵循社会学家迈克尔·曼（Michael Mann）关于“专制性权力”（depositic power）和“基础性权力”（infrastructural power）划分，将威权国家的政治权力划分为“决策权”（the power to make decisions）与“执行权”（the power to enforce them），与之相对应的制度则为“专制性制度”（depositic institutions）与“基础性制度”（infrastructural institutions）。政策制定和政策执行之间的鸿沟就成为渐进性制度变迁的重要来源，而从基础制度中区别专断性权力也为全文分析提供了线索。

接下来，作者指出，近来定量研究表明，威权政体的变化并不是每一天都在发生，其虽然具有黏性（sticky）但也不会完全陷入僵化不变的状态。历史制度主义认为制度能够保持稳定源于制度自身的路径依赖，理性选择理论认为威权政体能够长久存在原因是制度提供了一种稳定的均衡。但是威权政体的黏性和稳定性这种路径依赖和均衡效应是值得怀疑的，因为这两种制度分析路径的根本缺点在于只适用于一个特定的制度。在制度复杂性的条件下，一个制度可能会打破另外一个制度的均衡，从而使威权政体可以表现出更加动态的稳定性。因此，路径依赖或制度粘性无法解释威权政体内部的制度变迁。就印尼而言，其复杂的制度使苏哈托政权不仅能够镇压起义者，而且可以分化投机分子和颠覆分子。作者也指出，这一制度也弱化了军队的权力使苏哈托政权逐渐走向个人独裁。

在介绍苏哈托的“新秩序”之前，作者首先回顾了苏加诺时代的“旧秩序”，指出印尼社会结构复杂多元,自1949年以来没有一个政治力量能将印尼整合起来。在反抗殖民统治的过程先后形成了五大政治和社会组织。前四大组织分别是印尼国民党（PNI）、印尼共产党（PKI）、印尼伊斯兰教士联合会（NU）穆罕默迪亚（Muhammadiyah）。而日本占领时期以及反抗荷兰殖民时期形成了第五大重要力量也是最关键的力量——印尼武装部队（ABRI）其中苏加诺主张意识形态Pancasila五大原则（认主独一、民族主义、人道主义、共识以及社会公正）来超越意识形态的分歧。

但是在议会民主时期（1949-1957），苏加诺领导的PNI不能占尽优势，而是呈现了PNI、PKI、NU和Masyumi四大政治力量势均力敌的局面，而且还存在强于这些政治力量的ABRI，因此其组成的联合政府高度不稳定。

在1957年，地方爆发了一系列军队叛乱的暴力事件，这给了苏加诺取消议会民主和宣告戒严的借口。1959年，苏加诺通过回归1945年以总统制为内核的宪法扩大行政权力，宣布“指导民主”（Guided Democracy），这实质上是回到了军方力量支持的强人政治。但是与此同时，苏加诺又不想完全依赖ABRI，于是在1960年邀请PKI入阁作为平衡军方的力量。与此同时， PKI在印尼农村推行土地改革，损害了很多出身于地主的ABRI军官利益。因此，自1965年9月30日起，PKI被指参加了暴动，受到ABRI追杀。同时从1966年3月起，ABRI开始迫使苏加诺总统移交权力，作为军官领导人的苏哈托登上历史舞台。

尽管如此，虽然苏哈托试图用威权制度来巩固新秩序，但是历史遗产阻止了他从头开始创造有利自身的安排。一个强大和政治化的军方首先限制了政党政治的发展。之后，伊斯兰团体、知识分子、国家公务人员共同反对军队干预，这些社会组织被囊括在了政治生活之中。由此可见印尼复杂性制度政权的出现是由不同的、高度组织的社会力量和苏哈托本人共同缔造的。

在新秩序下，苏哈托通过不断制造复杂的制度来平衡文人和军方之间的关系而不是一为剥夺军方的权力，同时将民主等级制度与军事层级结合起来，将制度的不可预测性和模糊性转变为巩固其个人统治的武器。因此，通过制度“分层”（layering），苏哈托逐渐完成了他所期望的制度转型——将集体主义军事政权转变为一种个人专权的威权统治制度。然而，制度的复杂性也给掌权者带来挑战。位于权力结构的上层可以分而治之，下层的暴乱者也可以自下而上分裂制度，投机分子则可以从制度内部分化瓦解制度。这就是通常所说的制度的复杂性会削弱各阶层之间的信任。威权政体虽然禁止个人或团体通过某种方式改变政治制度，然而制度的复杂性本身也反对力量提供了抗议威权政体的渠道，因此在面对国内外因素（内部反对和亚洲金融危机）的挑战时，苏哈托政权最终土崩瓦解。

作者最后得出结论：在印尼新秩序的演变过程中，一方面要高度重视历史遗产和行为人能动策略的作用，另一方面，推动制度起源和变革的这些因素并没有完全按照预期的方式发挥作用。行为人的选择与策略是十分重要的，而路径依赖的分析方式恰恰忽视了这些因素在制度变迁的关键时刻所发挥的影响。同时，制度复杂性也推动了制度的渐进性变迁，在三十年相对稳定的时期内，变迁依旧在缓慢发生，路径依赖也无法解释统治从长期稳定到顷刻坍塌的制度变革。在概念上，研究者需要区分威权制度中的专制性权力和基础性权力。在分析制度变迁时仍要考虑制度的平稳期，制度稳定期并不代表制度没变化。总之，无论是研究民主制度还是威权制度，需要注意历史遗产、制度的选择、政治生活中的基本制度以及制度的复杂性，尤其是在面临制度选择时行为主体发挥的能动作用。 

后记：

Slater是比较政治学界的青年才俊，于埃默里大学拿到政治科学博士学位（P.S.小编尊崇的中国政治学泰斗、Asian Barometer Survey创始人胡佛教授也于上世纪50年代在此拿到政治学硕士学位），多次在国际政治科学领域的顶级期刊上发表论文。纵观Slater的研究生涯，对威权政治的关注是其一以贯之的研究主题。遵循比较—历史分析学者的道统，Slater在实质研究与方法论研究都做出了突出贡献：一方面，Slater扎根东南亚国情，在民主化与威权韧性的领域提供了深刻的见解；另一方面，Slater在渐进变迁、控制比较（controlled comparison）上的成果也受到了质性研究者的认可。

Ordering Power是Slater的代表作，该书系统的比较了东南亚七国二战后威权统治与的差异。作者认为，战后不同国家抗争政治的模式在塑造政体稳定和国家能力上产生了巨大影响。该书有许多两点，包括全样本分析（避免了小案例研究代表性不足的问题）、因素与机制的结合、结构与行为人互动、对时间与时序的关注，等等，该书获得了美国社会学会比较—历史社会学分会巴林顿·摩尔（Barrington Moore）最佳著作奖的提名奖。

Slater同样关注革命/反革命运动对国家政权的重要影响，简而言之，他认为革命与反革命事件对建立强韧且富有凝聚力的制度都可能发挥重大作用。

最后值得强调的是，Slater的研究为致力于从事比较政治研究的学者提出了某些借鉴：时刻关注基础理论与重大问题，着眼发展中国家现实，在历史脉络中寻找新的知识增长点。